李湛:政府干预经济需要“成本效益分析”

作者:李占芳鹏飞(李湛,中证集团首席经济学家,中国首席经济学家论坛主任)在最近一次政治局会议上指出,“要做好经济工作,必须提高党领导经济工作的能力和水平”,“加强学习、调查和研究,创造性地贯彻党中央的方针、政策和工作安排”。

政治局会议专门用了一个特别段落来讨论“创造性”的实施,旨在解决近年来的“机械性”实施,以及由此产生的“政策执行不力”和“经济下行压力加大”等问题。

如何“创造性地”实施它?根据政策实践,建议在政策实施前进行“成本效益分析”,在社会效益大于社会成本的前提下进行政府对经济的干预。

1.政策执行不力是2018年中国经济下行压力增加的原因之一。在私营企业论坛上,习近平将“政策执行不力”列为私营经济发展面临困难的原因之一。

民营企业的经营困难反映了2018年中国经济下行压力日益加大。2018年第三季度,中国国内生产总值增长率仅为6.5%,同比下降0.3个百分点,为2010年以来的最低水平,下行压力无疑显而易见。

发展是解决我国所有问题的基础和关键。政策是否有利于发展是判断实施是否到位的标准。

从这个角度来看,政策执行不力也是2018年中国经济下行压力增加的原因之一。具体表现为不稳定的投资和金融不稳定将影响经济发展。

(1)政策执行不力导致投资不稳定和金融不稳定。2018年1月至10月,全国固定资产投资(不含农民)547567亿元,同比增长5.7%,同比下降1.6个百分点。

固定资产投资增长率的下降与投资的不稳定性有关,表现为基础设施投资增长率的急剧下降。

2018年1月至10月,基础设施投资(不包括电力、热力、天然气和水生产及供应行业)同比增长3.7%,较去年同期下降约16个百分点。

基础设施投资约占固定资产投资总额的20%。基础设施投资增长率下降16个百分点,将导致固定资产投资增长率下降3个百分点。从这个角度来看,基础设施投资增长率的急剧下降是投资下降的根本原因。

与基础设施投资增长率的急剧下降相似,2018年以来的金融不稳定反映了反映金融系统创造信贷能力的社会融资规模的急剧下降。

2018年1月至10月,社会融资规模为16.1万亿元,同比下降约15%。

特别是,受监管机构“解散影子银行”的影响,影子银行系统的融资功能几乎完全消失。

2018年1月至10月,社会融资规模中新增委托贷款累计规模为-1.3万亿元,同比下降约1.9万亿元。新增信托贷款累计规模为-0.6万亿元,同比下降约2.5万亿元。

受社会融资规模大幅下降的影响,今年中小企业和民营企业融资渠道大幅收紧,债券市场违约规模创历史新高。

投资不稳定和金融不稳定更多地是政策执行不力的结果。

一方面,为了解决债务风险,地方政府从快速和严格的水平上减少了基础设施投资,导致投资增长急剧下降。与此同时,由于“唯国内生产总值”理论的消除,地方政府对稳定投资和稳定增长的关注度降低,一些投资项目因资金不足而被关闭,从而成为半成品项目。

另一方面,为了化解金融风险,一些金融监管政策过于强硬,导致表外业务、影子银行业务、渠道业务等收缩过快。金融体系的信用创造能力在短时间内收缩太多,导致企业融资压力加大,经济下行压力加大。

(2)投资不稳定和金融不稳定是经济下行压力增加的原因之一。首先,从基础设施投资小规模增加的角度来看。

2017年基础设施投资固定资产投资规模为14万亿元。根据2018年基础设施投资下降16个百分点,2018年基础设施投资将减少约2.2万亿元。

相比之下,在备受舆论关注的中美贸易冲突中,2017年中国对美国的出口总额只有3万亿元。

基础设施投资的小幅增长相当于中国对美国出口减少了2/3。

第二是对国内生产总值增长的影响。

近年来,资本形成对国内生产总值的累计贡献率约为30%,而固定资产投资是资本形成的主要组成部分。资本形成增长率下降1.6个百分点,将导致国内生产总值增长率下降约0.5个百分点。

2018年第三季度国内生产总值增长6.5%,比去年同期下降0.3个百分点。

第三是对企业利润的影响。

国内生产总值增长的微小变化也会带来企业盈利能力的巨大变化。

自2018年以来,国内生产总值每季度都在下降,企业盈利能力大幅下降。

从工业企业利润数据来看,2018年以来,规模以上工业企业利润增速迅速下降,当月同比增速从上半年的20%以上快速下降到下半年的不到4%。

第四是对金融体系信用创造能力的影响。

影子银行占信贷资金创造的20%。影子银行的解散导致金融体系的信贷创造能力在短期内急剧下降,进而导致企业融资困难和国内经济需求不足等问题。

第五是对民营企业的影响。

影子银行和商业银行有不同的风险偏好和客户群。影子银行的解散导致更多依赖影子银行的私营企业面临更大的融资压力。

债券市场的违约率自2018年以来创下新高。私营企业是主要的新违约者,它们已经蔓延到私营上市公司。

同时,民营企业一般位于产业链的下游,基础设施投资的下降导致终端需求的下降,直接影响民营企业的经营效率。

2018年1-10月,规模以上工业企业中,国有企业利润增长率为20.6%,民营企业利润增长率仅为9.3%。

从以上五点分析来看,政策执行不力,投资和金融不稳定影响较大,是中国经济下行压力加大的原因之一。

习近平将私营企业面临的困难归因于私营企业论坛上的四个原因,其中之一是政策执行不力。

11月3日,中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会委员、前中央银行货币政策委员会委员清华大学的李稻葵教授在第27届中外行政官员工业与学习研讨会组织的会议上表示,“至少在上半年,财政政策是错误的,方向是颠倒的,力度是颠倒的,重点是‘机械地、粗略地、全面地去杠杆化’。”奇怪的是,金融并不紧张。"

11月6日,中国人民银行行长易刚在接受采访时表示,“此前一些政策考虑不周,缺乏协调,偏离执行,强有力监管政策的效果叠加,导致一定的信贷紧缩,增加了民营企业融资困难。

其次,政府在管理经济时还需要进行“成本效益分析”。目前,中国经济下行压力不断显现。最近一次政治局会议提议“创造性地贯彻党中央的方针、政策和工作安排”,并“保持经济在合理的范围内运行”。

关于政府、市场和经济发展的关系,19份主要报告明确指出,“市场将在资源配置中发挥决定性作用,政府将发挥更好的作用”。

根据政策实践,在社会效益超过社会成本的前提下,提前进行“成本效益分析”和政府管理经济是“创造性地”实施中央计划和“更好地发挥政府作用”的重要组成部分。

上述导致2018年中国经济下滑的政策就是例子。

一是金融监管政策。

毫无疑问,影子银行是隐藏的金融风险之一,需要监管。

未来拆除影子银行的“成本”包括:2018年1月至10月,委托贷款和信托贷款融资规模较去年同期下降4.4万亿元,而社会融资规模仅为16.1万亿元;民营企业的融资困难大大增加。债券市场违约大幅增加;股票市场的股权质押风险很高。金融监管和合规的成本将会增加。等等。

解散影子银行的“好处”包括:金融体系的稳定性略有改善,但改善非常有限;消除了监管套利空,提高了金融监管效率。

显然,解散影子银行的社会成本远远高于社会效益。

即使事先进行了“成本效益分析”,这一结论仍然成立。如果事先进行“成本效益分析”,就可以避免“政策执行不到位”的现象。

第二是解决地方债务风险。

解决地方债务风险的好处包括:加强地方政府的财政纪律,降低债务危机的可能性。

解决地方债务风险的成本包括:地方政府财政权力的削弱、基础设施投资增长率的下降以及中央对地方政府监管成本的上升。

显然,地方政府越是寻求在短期内减少支出和减轻地方债务风险,政策成本就越高。然而,由于政策收入几乎保持不变,成本肯定会超过收入。

因此,如果对提前化解地方债务风险的政策进行成本效益分析,就可以避免因严格快速化解债务风险而导致的投资不稳定局面。

从数据处理到分析方法,政策的成本效益分析相对困难。

然而,即使通过对一个框架的定性分析或简单的定量分析,也可以帮助政府避免事先引入不适当的政策,从而实现"更好地发挥政府的作用"。

在成本效益分析过程中,政府应注意避免陷入“部门利益”等于“社会利益”的思维盲区,避免一些部委和地方政府将部门利益置于社会利益之上。

几乎所有的监管都有监管成本和合规成本,其中合规成本主要由市场参与者承担。

如果在政策制定前与市场沟通不足,可能会忽略市场参与者承担的“合规成本”,陷入将“部门利益”等同于“社会利益”的思维盲区,低估政府干预经济的实际成本。

例如,环境检查。

为什么环境检查中会出现“一刀切”和“粗暴”的执法?这是因为一些环保检查前线部门过于重视自己的“部门利益”,让“一刀切”和“粗暴”执法的后果由企业和社会承担。

政府应该认识到,干预经济不仅是“利益,也是成本”。

提前进行“成本效益分析”,把干预带来的社会成本和社会效益作为一个整体来考虑并综合权衡,有利于落实“更好地发挥政府作用”的要求,也是中央计划“创造性”实施的体现。

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